국민연금 제도개편 방향이 초미의 관심사다. 당초 10월말 국민연금 제도개편안의 국회 제출을 준비 중인 정부가 11월로 미룰 정도로 골머리를 앓고 있다. 국민연금의 가장 기본 틀인 급여 수준, 즉 얼마를 받을지 결정하는 소득대체율을 두고 여전히 의견이 분분하기 때문이다. ‘대통령의 공약대로 최소한 50%까지는 올려야 한다’는 쪽과 ‘이상론만 주장할 때가 아니다. 소득대체율 인상에 따라붙을 보험료 인상을 생각하면 신중해야 한다’는 의견이 치열하다. 보름여에 걸친 집중적인 대(對)국민 의견수렴 기간이 막을 내렸으나 ‘사회적 합의’는 여전히 안갯속이다. 정부가 먼저 뚜렷한 안(案)을 제시하고 국민의 의견을 구한 것이 아니다 보니 토론도 중구난방으로 뻗칠 수밖에 없는 탓도 있다. 그러다보니 공적연금 전반에 대한 논의는 더욱 깜깜하다. 문재인 대통령과 정부는 이번 논의가 국민연금뿐 아니라 기초연금, 퇴직연금까지 전반적인 노후소득 강화라는 큰 목표 아래 진행돼야 한다고 수차례 강조했지만 빈말이 될 우려가 커졌다. 소득대체율이 도대체 뭐길래 이렇게 민감한 걸까.            

소득대체율 '블랙홀'에 빠진 국민연금 개편

보건복지부와 국민연금공단은 10월5일 국민연금 개편에 관한 16개 시·도별 대(對)국민토론회의 대장정을 마무리했다. 노인·청년·경영계·노동계 등 10개 포커스그룹을 대상으로 17회에 걸쳐 진행한 소규모 간담회와 공단 홈페이지 등을 통한 온라인 의견 수렴도 거의 마무리됐다.국민연금제도는 1988년 첫 도입돼 이후 5년마다 재정추계와 함께 개편을 거치고 있다. 2018년은 제4차 추계이다. 하지만 정부가 이렇게 일반 국민의 의견을 폭넓게 수렴한 것은 이번이 처음이다. 지난 8월 정부 자문기구인 국민연금제도발전위원회가 내놓은 개편안을 두고 민심이 들끓자 놀란 정부가 국민의 목소리를 직접 듣고 사회적 합의를 이끌어내겠다는 목표로 시작했다. 취지는 훌륭했지만 사회적 합의는 까마득하다. 국민연금의 소득대체율을 두고도 좀처럼 각계 간 이견이 좁혀지지 않고 있어서다.

◆소득대체율=40년 꼬박 보험료 냈을 때 받는 연금액 

소득대체율은 개인이 평생 벌어들이는 소득의 평균(생애평균소득) 대비 연금지급액의 비율을 뜻한다. 쉽게 말해 연금으로 받는 돈이 내가 젊었을 때 일하면서 벌었던 돈에 비해 어느 정도 되는지 보여주는 지표이다. 2018년 현재 국민연금 소득대체율은 45%인데, 내가 평생 번 돈이 월평균 100만원이라면 65세 이후 월 45만원을 국민연금으로 받는다는 뜻이다. 첫 제도 도입 때 소득대체율은 70%였다. 하지만 그동안 제도개편을 거치면서 보험료를 올리는 대신 소득대체율이 떨어지는 방향으로 바뀌어왔다. 현재 45%인 것도 2028년까지 매년 0.5%포인트씩 40%까지 떨어지게 돼 있다. 소득대체율이 계속 변하더라도 가입자는 자신이 가입한 해의 소득대체율에 따라 나중에 연금을 돌려받는다. 물론 수급액의 결정기준인 만큼 가입자가 내는 돈인 보험료율과도 밀접한 연관이 있다. 받는 돈(소득대체율)을 늘리려면 내는 돈(보험료율)도 많아져야 기금의 수지균형이 맞기 때문이다. 앞서 제도발전위는 이 소득대체율을 더 떨어뜨리지 않고 45%에서 고정하는 ⓵안과 현행 규정대로 40%를 유지하는 ⓶안 두 개를 제시했다. ⓵안은 소득대체율을 높이는 대신 보험료율을 즉각 2%포인트 올리자고 한다. ⓶안은 소득대체율을 건드리지 않는 대신 보험료율을 더 천천히 조금씩 올리자는 것이다.   

◆“소득대체율 무조건 올려야” VS “이상적 얘기만 하면 안 돼”

여기서 주의해야 할 점은 소득대체율이 기본적으로 40년 가입을 기준으로 했을 때 연금지급액 비율이란 사실이다. 다시 말해 ‘소득대체율 45%’는 가입자가 40년 동안 꼬박 보험료를 냈을 때 그만큼 받는다는 뜻이다. 가입기간이 짧으면 실제 소득대체율도 45%에 못 미치게 된다. 우리나라 국민연금은 도입된 지 30년밖에 안 됐다. 이 때문에 2018년 기준 가입자의 실질 대체율은 평균 24%에 불과하다. ‘용돈연금’이란 비아냥이 나오는 배경이기도 하다. 노동계와 시민단체는 소득대체율을 최소한 50%까지 올려야 한다는 입장이 강경하다. 문 대통령이 대선후보 시절 내건 공약이기도 하다.

일단 소득대체율을 올리면 보험료 인상도 고려해보겠다는 게 노동계의 기본 입장이다. 은재식 우리복지시민연합 사무처장은 “소득대체율을 낮추는 것은 국민연금에 대한 신뢰를 더 떨어뜨리는 일”이라며 “보장성을 계속 높여가는 게 우리의 과제”라고 강조했다. 소득대체율을 올려도 보험료 인상은 안 된다는 목소리도 있다. 김정아 민주노총 울산본부 정책국장은 “보험료를 올릴 게 아니라 기금수익률을 올리거나 세금으로 충당해야 한다”고 주장한다.직장가입자의 보험료 절반을 부담하는 경영계나 스스로 보험료 전액을 내야 하는 소상공인·자영업계는 이런 주장에 난색을 표하고 있다. 김동욱 한국경영자총협회 사회정책본부장은 “장기재정을 고려하면 소득대체율을 40% 이하로 낮추는 방안에 대해서도 전향적으로 생각해야 한다”며 “현재 (기업의) 국민연금 보험료 부담이 연간 40조원인데 보험료율을 1%포인트만 올려도 4조원 는다”고 말한다. 전문가들 사이에서도 국민연금 소득대체율 인상만이 능사는 아니라는 주장이 제기되고 있다. 윤석명 보건사회연구원 연구위원은 “독일은 평균 가입기간을 40년으로 가정했을 때 실질소득 대체율은 35%”라며 “유럽연합(EU) 27개국도 평균 38%밖에 되지 않는다”며 우리의 현행 대체율 40%가 낮지 않다고 지적했다. 

지나친 이상론에 얽매여 무작정 소득대체율을 높이자고만 하는 것은 문제라는 질타도 나온다. 10월5일 대구 지역 대국민 토론회에 참석한 한 60대 시민은 “먼 미래 세대까지 안정적으로 연금을 받을 수 있는 방안을 논의하자는 것인데 소득대체율을 더 올리자고 하면 어떡하느냐”며 “안 되는 것을 갖고 이상적으로 주장하기보다 현실적으로 함께 책임질 수 있는 방안을 얘기해야 한다”고 말했다. 더불어민주당의 싱크탱크 민주연구원도 지난 8월 펴낸 보고서에서 “국민연금의 소득대체율을 추가로 인상하자는 것은 현세대의 ‘모럴해저드(도덕적 해이)’를 강화시키는 나쁜 주장”이라며 “노인 빈곤율에 해당하는 어르신들은 대부분 ‘국민연금 제도 바깥에 있는’ 사람들이어서 기초연금을 강화하는 게 낫다”고 지적한 바 있다. 

◆노후소득 강화 ‘큰 그림’ 논의는 공전(空轉) 중

정부는 여전히 이러지도 저러지도 못하는 모습이다. 내부적으로는 명목 소득대체율에 집착하는 것은 실익이 떨어진다는 공감대가 있다. 정부의 한 고위관계자는 “소득대체율 45~50%는 가입기간이 40년 이상일 때 얘기”라며 “각종 크레디트·보험료 지원 등으로 사각지대를 줄이고 가입기간을 늘리는 게 더 중요하다”고 말했다. 명목 대체율보다 실질 소득대체율을 높여줄 수 있는 방안이 더 절실하다는 얘기다. 소득대체율 자체를 높이면 아무래도 보험료율 인상폭이 더 커질 수밖에 없다는 점도 부담이다. 결국 정부·정치권이 과감하게 말을 꺼내지 못하는 것은 정치적 부담 때문이다. 20년 만의 보험료 인상 가능성을 앞에 둔 상태에서 소득대체율은 그대로 두겠다고 하면 국민적 불만이 더 커질 수밖에 없기 때문이다.  

이렇게 국민연금의 소득대체율 공방에 묶여있는 동안 ‘국민연금+기초연금+퇴직연금’ 등 각 연금제도를 내실화하고 다층 노후소득보장체계를 강화하는 방안에 대한 논의는 진전이 없는 상태이다. 기초연금은 저소득 어르신을 대상으로 나홀로 인상 스케줄을 앞당기고 있고 퇴직연금은 사실상 방치돼 있다. 양재진 연세대 교수는 지난 9월 국회 토론회에서 “퇴직연금이 제 역할을 한다면 급여율 40%도 괜찮다고 본다”면서 “튼튼한 기초보장과 함께 노인들이 일할 수 있는 사회를 만들려는 노력 또한 함께 해야만 한다”고 조언했다. 오건호 내가만드는복지국가 운영위원장도 “기초연금과 퇴직연금을 구조적으로 재편하는 다층체계에서 열어놓고 토의해야 한다”고 말했다.정부가 국민 의견을 적극적으로 수렴하는 것도 좋지만 좀 더 확실한 방향성을 갖고 안을 만들어 설득하려는 노력을 해야 한다는 바람도 있다. 지난 9월 서울지역 대국민 토론회에 참석한 한 50대 시민은 “대통령과 정부가 ‘사회적 합의’를 앞세워 뒤에 숨을 게 아니라 공익을 위해 필요한 안을 만들어 국민들을 설득하는 게 바람직한 모습”이라고 꼬집었다.     

국민연금 개편안 11월 국회 제출…"기초연금과 통합 안 해"
권덕철 복지부 차관 "정부안은 복수안…경사노위 논의 포함될 것"     

국민연금 보험료 인상 방안 등을 담은 '국민연금종합운영계획'이 11월말 국회에 제출될 것으로 보인다. 권덕철 보건복지부 차관은 10월18일 정부세종청사에서 브리핑을 열고 "정부가 만들고 있는 '국민연금종합운영계획'의 국회 제출 시기는 시행령에 10월로 정해져 있지만, 경제사회노동위원회에 특별위원회가 발족했기 때문에 한 달 지연될 가능성이 크다"고 말했다.

권 차관은 "(제출 시기 연기는) 국회의 양해가 필요해 논의를 진행 중"이라고 설명했다. 노사정 사회적 대화기구인 경제사회노동위원회(이하 경사노위)는 10월12일 '국민연금 개혁과 노후소득 보장 특별위원회'(이하 연금개혁 특위)를 발족했다.

국민연금 제도개선은 정부가 재정계산을 토대로 보험료 조정 등 국민연금 운영 전반에 관한 계획을 수립해 국회에 제출하면, 국회에서 논의를 마무리해 국민연금법을 개정하는 방식으로 이뤄진다. 권 차관은 "특위에서 논의가 완결되는 부분은 정부안에 담고, 그렇지 않은 부분은 계속 특위에서 논의된다. 정부안이 국회에서 제출되면 다시 논의하는 과정이 있을 것"이라고 설명했다. 이에 대해 류근혁 복지부 연금정책국장은 "특위 논의를 무작정 끌고 갈 수는 없다"며 "경사노위 참여 단체들이 시급하게 논의하자고 요구하고 있어 국민연금 개편의 원칙과 방향을 담을 수 있을 것으로 기대한다"고 덧붙였다.

정부안은 복수안으로 제출될 것으로 전망된다. 권 차관은 "지역을 돌아다니면서 국민 의견 들어본 결과, 단일안이 나오기는 불가능하다"며 "복수의 대안으로 정부안을 만들고 국회에 제출하면 국회에서 충분히 논의해서 복수안을 조합하거나 복수안 중에 하나를 채택할 수 있을 것"이라고 전망했다.

한편, 복지부가 국민연금과 기초연금이 통합될 수 있다는 일각의 관측에 대해 “고려하고 있지 않다”고 못박았다. 권덕철 복지부 차관은 10월18일 정부세종청사에서 설명회를 열고 “국민연금과 기초연금을 통합하거나 국민연금 기금을 기초연금에 쓴다는 내용을 정부의 국민연금 개편안에 포함하는 것은 고려하지 않고 있다”고 말했다. 일부 언론이 ‘정부가 기초연금과 국민연금을 통합해 운영하는 방안을 검토한다’고 보도하자 사실이 아니라고 반박한 것이다. 

권 차관은 소득대체율을 50%로 올리는 방안을 추진한다는 보도에 대해서도 “확정된 부분이 아니다”라고 했다. 소득대체율은 가입기간의 평균소득 대비 연금지급액을 말한다. 지금은 45% 수준이지만 해마다 떨어져 2028년에는 40%로 낮아질 것으로 보인다. 노동계는 국민연금이 진정한 노후보장이 되려면 소득대체율을 높여야 한다고 주장하지만, 재정고갈을 걱정하는 쪽에서는 보험료율부터 올려야 한다고 말한다. 권 차관은 “소득대체율과 보험료율 조정에는 다양한 방법이 있을 수 있어 면밀히 검토 중”이라고만 밝혔다. 

권 차관은 정부의 개편안이 ‘단일한 방안’이 되기보다는 여러 안을 제시하는 쪽이 될 것이라고 밝혔다. 그는 “국민 의견을 들어본 결과 단일안이 나오기는 불가능하다”며 “복수의 대안을 제시하면 국회에서 논의해 조합하거나 하나를 채택할 수 있을 것”이라고 말했다.       

연금통합, ‘박근혜 인수위’도 추진했다 역풍 맞고 접어
국민연금 보험료율 인상 없이 소득대체율 높이려니 통합안 나와
    
정부가 국민연금 개선안 중 하나로 국민연금·기초연금 통합 카드를 만지작거리는 것은 국민연금 하나에만 의지해 노후소득 보장이 안된다는 판단 때문이다. 국민연금 평균 연금은 38만원에 불과하다. 국민연금 수급자 220만 명 가운데 절반가량이 40만원 미만을 받는다. 소득대체율은 2018년 45%(2028년 40%)다. 월 100만원 소득인 사람이 40년 가입해야 노후에 월 45만원(2028년 40만원)을 받는다는 의미이다.   문재인 대통령은 대선 당시 국민연금 소득대체율을 50%까지 올리겠다는 공약을 내놓았다. 이를 실현하려면 연금 보험료율 인상은 필수적이다. 지난 8월 공개된 국민연금 4차 재정 재계산 결과에 따르면 현 상태를 유지해도 국민연금 보험료율 인상은 불가피하다. 하지만 정부는 보험료율 인상에 소극적이다. 그렇다고 기초연금만 추가 인상하면 국민연금의 평균 연금액과 기초연금액이 비슷해져 국민연금 제도가 무색해진다. 통합안은 기초연금을 40만원으로 인상하고 국민연금 균등부분과 합쳐 대부분의 어르신에게 주고, 그 위에 소득비례 성격을 강화한 국민연금을 얹어 준다는 것이다. 더불어민주당 관계자는 “정부가 보험료율 인상안 내놓기를 두려워한다. 보험료는 손대지 않으면서 소득대체율은 높이려 하니 통합안을 고심하는 것 같다”고 말했다. 이용하 국민연금연구원장은 “둘을 합해서 보면 공적연금에서 55~60%의 소득대체율을 확보할 수 있다”고 설명했다.    

국민연금의 균등부분과 기초연금이 비슷한 성격을 띤 만큼 그동안 연금 전문가들 사이에선 둘의 이상한 관계를 정리해야 한다는 지적이 제기돼 왔다. 하지만 어떤 방식으로 통합하느냐에 따라 큰 논란이 될 수 있다. 세금으로 ‘통합 기초연금’을 모두 부담하려면 고령화에 따라 갈수록 재정 부담이 급속히 커진다. 만일 국민연금 기금을 기초연금 지급에 쓰면 국민연금을 떼어서 기초연금을 준다는 오해를 피해 가기 어렵다. 오건호 ‘내가만드는복지국가’ 운영위원장은 “근본적으로 연금 체계를 재구조화한다는 의미에서 긍정적이다”면서도 “국민연금 기금(균등부분)을 떼어서 기초연금에 통합한다면 가입자 입장에선 급여 삭감이 될 수 있어 반발이 클 수밖에 없다”고 지적했다. 윤석명 보건사회연구원 연구위원은 “2013년 박근혜 인수위가 기초·국민연금 재정 통합 방안을 내놓자 국민연금 가입자의 반발이 극심했다. 임의가입자들이 줄줄이 탈퇴하는 엑소더스 현상이 나타나 결국 접었다”고 말했다. 여당 내에서도 우려의 목소리가 높다. 정부는 통합안 외에도 소득대체율을 45%로 두고 보험료율을 2019년부터 11%로 2%포인트 인상하는 방안도 고려하고 있는 것으로 알려졌다. 정춘숙 민주당 의원 분석에 따르면 기금 고갈 시점이 2057년보다 5년 뒤인 2062년까지 미뤄진다. 퇴직연금을 연금화하는 방안 등도 논의되고 있다. 정부는 노사정위원회에서 개선안을 논의한 결과도 담기로 했다. 이에 따라 정부안 확정은 11월 이후가 될 가능성이 커졌다.    

공무원·군인연금 충당부채 6년새 503兆 급증…재정건전성 위협
공무원연금 충당부채 675兆 …전체 충당부채액의 79.8%

공무원연금과 군인연금 등 2개 공적 연금의 연금충당부채가 최근 6년 사이 2.5배로 급증해 향후 국가 재정건전성을 위협할 것이란 지적이 나왔다. 연금충당부채는 현재 수급자 및 미래의 연금 수혜자들에게 장기간에 걸쳐 지급해야 할 연금액을 기대수명 등 조건에 따라 현재 가치로 산출한 부채다.10월18일 국회 기획재정위원회 소속 김성식(바른미래당) 의원이 기획재정부 국정감사에서 공개한 자료에 따르면 공무원·군인 등 2개 연금의 연금충당부채는 지난해 845조8000억 원으로, 최초 집계한 2011년(342조1000억 원)보다 503조7000억 원(147.2%) 급증한 것으로 나타났다. 연금충당부채는 2012년 436조9000억 원, 2013년 596조3000억 원으로 매년 100조 원 정도 늘어났으며, 2014년(643조7000억 원)과 2015년(659조9000억 원)에는 증가세가 주춤했으나, 2016년(752조6000억 원) 이후 다시 100조 원 가까이 급증하는 모습이다. 특히 연금충당부채 가운데 공무원연금의 충당부채가 2017년 기준 675조3000억 원으로 전체의 79.8%를 차지했으며, 군인연금 충당부채도 170조5000억 원에 달했다. 공무원연금 충당부채는 2011년 289조9000억 원에서 6년 사이에 385조4000억 원(132.9%) 증가했다. 군인연금 충당부채는 2011년 52조2000억 원에서 같은 기간 118조3000억 원(226.6%) 늘어나 더 가파른 증가세를 보였다. 정부는 4대 공적연금 가운데 국가의 지급 의무가 명시돼 있는 공무원연금과 군인연금 등 2개 연금의 충당부채만 산출하고 있다. 국민연금과 사학연금에 대해선 충당부채를 산출하지 않고 있다. 하지만 국민연금에 대한 국가의 지급의무를 법률에 명시하는 방안이 추진되고 있어, 향후 국민연금 충당부채를 산출할 경우 잠재적 국가부채 규모는 천문학적인 수준이 될 전망이다. 연금충당부채는 잠재적 부채로 국가가 당장 지급해야 할 의무가 있진 않지만, 연금 납입액이 연금 지급액을 감당하지 못해 기금이 부족해질 경우 국민 부담으로 돌아올 수 있어 치밀한 관리가 필요하다.                    

공적연금 대개혁 단행해야     

국민연금 개편 방향이 소득대체율이라는 '블랙홀'에 빠진 형국이다. 문제는 최대 기금을 보유하고 있는 국민연금의 경우 고갈 시기가 3∼4년 빨라질 것이라는 전망이다. 그렇게 될 경우 막대한 국민 세금으로 보전해야 한다는 우려를 사고 있다. 국민여론을 모아 조기에 국민연금 개편이 단행돼야 하는 이유다. 국민연금은 2056∼2057년에 바닥을 드러낼 것이란 예측이 힘을 얻고 있다. 2013년 3차 재정 추계 때 정부는 2060년에 적립금이 고갈될 것이라고 추산했는데, 그때보다 앞당겨진 것이다. 노후에 연금을 받지 못하는 게 아니냐는 불안감이 높아지고 있는 배경이다.  

2018년 상반기 현재 국민연금 적립금은 630여조원이다. 2017년 우리나라 국내총생산(GDP)의 36%에 달하는 금액이다. 기금은 당분간 계속 불어나 2040년대 초반 2500조원대까지 커지지만, 이후 정점을 찍고 내리막길을 걷다가 급격히 쪼그라들 것이라는 예상이다. 소진 시점에는 300조원대에 가까운 적자가 나서 세금으로 메워야 할지도 모른다는 전망이다.문제는 기금 고갈 대상이 국민연금에 국한되지 않고 있다는 사실이다. 군인연금과 공무원연금보전 금액이 국가재정에 주는 압박도 여간 큰 게 아니다. 정부는 군인연금과 공무원연금 부족분을 메우기 위해 한 해 수조(兆)원에 달하는 재정을 투입한다. 2016년 회계연도 결산 기준으로 정부가 군인연금과 공무원연금에 준 보전금은 각각 1조3665억원, 2조3189억원이다. 약 3조7000억원에 달하는 보전금을 세금으로 채워 넣은 셈이다.  정부는 군인연금법에 따라 매년 국인연금에 보전금을 준다. 군인 월급에서 미리 떼어 낸 기여금과 정부 부담금(매 회계연도 보수 예산의 7%)으로 급여를 주고 부족하면 정부가 메워준다. 보전금은 1973년 3억원에서 2016년 1억3665억원까지 증가했다. 문제는 2045년이 되면 보전금 규모가 2조7861억원까지 뛴다는 점이다. 군인연금 못지않게 공무원연금도 국가 재정에 부담을 주는 숨어 있는 빚이다. 2024년 보전금은 5조원, 2045년엔 11조원에 육박한다. 더구나 문재인 정부는 공공 부문 일자리를 만들겠다고 예고했다. 현 정부 임기 내 공무원 약 17만명을 채용할 경우 보전금 규모는 더 커질 수밖에 없다. 인구 고령화는 급속도로 진행되고, 출산율 저하는 심각하다. 이대로 방치하면 국민 세금으로 채워 넣어야 할 군인연금과 공무원연금 보전금은 '미래세대를 억누르는 가장 큰 암덩어리'가 될 게 자명하다. 공적연금 전반에 대한 대개혁을 해야 한다. 
양형모(경영학 박사·애원복지재단이사 ·본지 고문·hm1800@hanmail.net)